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开展同步预防职务犯罪工作是 从源头上预防和治理腐败的有效途径
--开阳高速公路建设经验的启示
广东冠粤路桥有限公司 钟锦清
　　省政府、省纪委、省监察厅分别授予开阳高速公路"模范建设工程"和"廉洁工程"称号。广东冠粤路桥有限公司作为主要参建单位之一，广大参建员工积极参与工程建设创新措施的探索和实践活动，求真务实，廉洁高效，高标准、高质量地完成施工任务，为开阳高速公路的建设和开阳经验的探索、提升作出不懈的努力。回顾开阳高速公路建设的实践，我们认为：开展同步预防职务犯罪工作是从源头上预防和治理工程建设领域腐败现象的有效途径之一。
　　一、增强在重点工程项目建设深入开展反腐败斗争的紧迫性和重要性的认识，奠定开展同步预防工作的思想基础
　　工程建设，尤其是重点项目建设，因其投资大、周期长、技术复杂，涉及面广，是腐败案件和职务犯罪的高发、易发区域。据有关资料表明，全国近年来所查处的涉及领导干部重大经济案件中，40%以上与基础设施建设领域有直接或间接的关系，而且一旦发生都是窝案串案。如我省交通系统的"5．28"案件，涉案人员之多、犯罪职务之高，资金数额之大，案件性质和情节之严重，令人触目惊心。另据报道，近年来相继落马的14位交通厅长全部与高速公路工程建设有关，一条条高速公路已经成为领导干部陷身腐败的泥潭。如何坚持标本兼职、综合治理，通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，是重点建设开展反腐败斗争的一个重大课题。
　　从开阳高速公路建设实践看，搞好工程建设项目同步预防犯罪工作关键在意识，工程建设单位的领导首先要统一思想认识，积极主动配合检察机关开展同步预防工作，努力使重点建设的反腐败工作逐步从"重打击、轻预防"转变到"严打击、重预防"上来，实行标本兼治、综合治理，通过体制、机制和制度的创新，不断铲除滋生腐败的土壤和条件，从源头上建立起反腐败防线。坚持事前预防，把监督的关口前移，做到防患于未然。基于重点建设深入开展反腐败斗争的紧迫性和重要性，开阳公司从建设开始就把反腐败工作摆在前面，坚持标本兼治，综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题。如开发网上审批系统，增强各业务流程和审批过程的透明度。
　　二、落实重点工程建设项目法人责任制，为推进同步预防工作顺利开展提供有效保障
　　开阳公司实践证明，以项目法人为核心，落实反腐保廉和同步预防工作责任制，有利于推进同步预防工作。工程建设实行项目法人负责制，要求项目法人对工程的建设投资、工程质量和安全、工期等负总责，同时也要对项目建设全过程的反腐保廉工作和开展同步预防职务犯罪工作负总责。项目法人主动与检察机关共同开展同步预防工作，主要领导亲自抓，分管领导全力抓；将开展同步预防工作由"要我抓"的外部压力转变为"我要抓"的内在动力，自觉将同步预防工作摆上重要议事日程，作为工程建设的一个有机组成部分；在制定和实施同步预防工作方案、抓好反腐保廉制度和机制建设、抓好工程实施的各项基建程序和建设规范制度的落实、抓好党纪政纪法纪执行情况的监督检查、抓好项目法人领导班子自身廉政建设和抓好单位工作人员的法制教育、廉政教育、职业道德教育和各项管理监督等方面认真履行职责，落实责任。工程项目竣工后，由检察机关会同有关部门和单位组织对重点建设项目开展同步预防工作进行检查验收。开阳项目建设之时，正是全省交通系统政企分工进行体制改革的转折时期。作为第一个全面推向市场的"摸石头"项目，开阳公司以积极主动的态度开展同步预防工作，按照市场化要求建立法人治理结构，开创了广东省一步到位组建公司。按照市场化筹资，开阳项目由广东省高速公路有限公司与开平市交通建设总公司分别按53%和47%的比例投资，有利于加强相互监督。按照落实项目法人负责制的要求，建立了以规范和约束项目法人行使职权为主体的同步预防制度。
　　三、必须突出重点，选准关键环节和部位实施有力监督，着重抓好制度机制的建设
　　从近年来发生在工程建设的职务犯罪案件的特征来看，工程项目的审批、勘察、设计、施工、监理、重要设备和材料采购的招标投标，工程投资预算、决算编制，合同签订及款项支付，工程设计变更、质量监督、检验、验收，以及征地拆迁补偿费用的使用等环节，是贪污贿赂、挪用公款，以及徇私舞弊、渎职等职务犯罪现象的"易发环节"和"多发部位"。因此，同步预防工作要以此作为切入点，选准关键环节和部位，以制度机制建设为纲，突出抓好几个重点环节的工作： 
　　一是加强制度建设，建立与工程建设监督管理相结合的同步预防工作机制，规范和约束建设各方的行为。在工程建设中，项目法人处于中心地位，开展同步预防必须针对以往权力约束制度上的盲点和空白点加以充实和强化，建立以规范项目法人行使权力为主体的同步预防制度，包括廉政建设责任制度、招标投标制度、工程合同管理制度、工程变更设计管理制度、工程计量与支付制度、监理人员自我约束制度、征地补偿费用管理制度、工程质量安全管理制度、竣工验收和备案审查制度、同步预防联席会议制度、定期巡视检查制度、举报奖励制度等，依法规范项目法人权力的运行，约束建设各方的行为。
　　二是建立与工程征地拆迁的实施和管理相结合的同步预防机制。建设项目的征地拆迁，直接牵涉到群众的切身利益，各类矛盾错综复杂，历来是一项政策性强、政治思想和组织协调工作十分艰巨的硬任务。从开阳高速公路征地拆迁的成功经验可以看出，项目法人和地方各级政府在这项工作中扮演十分重要的角色，并始终处于主导地位。因此，项目法人和地方各级政府必须严格执行国家和省的有关征地拆迁补偿的法律法规和政策，围绕补偿费用的标准、补偿费用划拨支付办法、集体所有的补偿费用使用、不可预见补偿费预留标准、对侵占和挪用补偿费用的处置、补偿费用支付和管理的检查监督等方面，制定一系列"阳光政策"，公诸于众；按照"依法、公开、规范"的原则，实施征地拆迁"阳光作业"，取信于民。与此同时，充分发挥检察、公安机关等执法部门的保障作用，依托同步预防工作机制，实施"阳光监督"，为工程建设和征地拆迁保驾护航，创造安定和宽松的外部建设环境。
　　三是建立与工程招标投标监督管理相结合的同步预防机制，促进从源头上预防和治理腐败。一方面，要求依法必须进行工程勘察设计、施工、监理、设备和材料采购等招标投标的建设项目，必须按规定进入有形建筑市场进行招标投标活动；另一方面，进一步完善相关配套的规章制度，规范交易行为，把招标投标的审批、交易和服务的程序、内容、标准、时限、结果以及经办机构的职能、工作人员的责任公布于众，做到公开、透明，接受社会监督。更重要的是，工程招标投标活动要主动邀请检察机关进行监督指导，依托同步预防工作机制，促进从源头上预防和治理工程腐败问题。
　　四是通过开展同步预防，推进有形建筑市场与施工现场的联动管理，对建设项目实施全过程的监督管理。开阳高速公路的实践经验证明，仅仅注重对工程项目的招标投标行为即建筑市场交易行为的监督，而忽略施工现场的监督，是不能有效地预防和治理职务犯罪的。其根本原因在于工程承发包过程中存在的围标、串标、挂靠、转包等违法现象，最终行为是落脚于施工现场。施工过程中也面临遵守和履行合同的法律责任问题。施工现场是市场行为的最终落脚点，如果把监督的重点由对市场的监督延伸到对施工现场的监督，实现建筑市场与施工现场的联动管理，严格做到中标单位与签订合同及现场施工单位一致，进场的队伍、项目经理、设备、材料与中标标书规定的一致，中标价与结算价基本一致，那么，就能够有效地遏制工程承发包过程中存在的围标、串标、挂靠、转包等违法现象。因此，我们强调开展同步预防工作，必须与实行"两场联动"的全过程监督紧密结合，体现从源头上遏制和治理腐败的具体工作内涵，确保同步预防和治理重点建设的职务犯罪工作落到实处，取得实效。
　　四、健全同步预防工作机制，坚持走党委领导，专门机关工作与群众相结合的社会化大预防的路子
　　开展同步预防工作是一项庞大的社会系统工程，仅仅靠一、两个部门来抓是力不从心的，需要在党委的领导下，动员社会的一切力量，加强联系配合，各方齐抓共管，采取政治、经济、教育、行政、法律等综合手段和单位内、外部相结合的措施，才能达到预期的效果。开展同步预防工作必须坚持按照"党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与"的反腐败领导体制和工作机制的要求，坚持走党委领导，专门机关工作与群众相结合的社会化大预防的路子；同时，在工作实施中加强与纪检、监察机关的联系，主动取得他们对同步预防工作的重视和支持。
　　当前，建设单位与检察机关对建设项目同步预防职务犯罪的实践，主要是通过双方共同签订协议书、成立领导小组或建立预防网络等形式，明确工作的指导思想、各自的职责任务、具体措施等内容，使工作得以有序开展，取得成效。随着这项工作的发展，要加强联系制度，建立和完善工作机制。检察机关作为法律监督机关和依法查办职务犯罪的职能部门，要充分运用多年惩治和预防职务犯罪的工作经验和法律专业知识，协助建设部门健全规章制度，完善监督制约机制，规范管理活动，堵塞漏洞；要充分履行职责，对工程建设的各主要环节进行监督、防范，发现问题及时指出，协助整改；要结合办案，研究各个时期职务犯罪的特点和规律，重点研究行业职务犯罪状况，针对案件多发行业在制度和管理等方面存在的问题，分析发案原因，提出有情况、有分析、有措施的检察建议，推动行业职务犯罪预防。工作中，检察机关也要对自己准确定位，做到正位不越位、补台不拆台、服务不添乱、支持不代替。
　　此外，建设单位要将拟进行同步预防的工程建设项目及实施计划表抄送检察机关，以便检察机关全面掌握工程动态，对工程的规划、设计、招标、采购、施工、验收等重要环节，通知检察机关参与监督，并积极搞好自身建设。双方要加强协调配合，推进预防网络建设；加强信息交流和情况通报；共同开展调查研究和预防职务犯罪的对策研究；共同促进检察建议的落实；加强宣传教育工作。要通过不断的实践，不断的总结，把实施同步预防工作的经验逐步转化为各部门的可操作的、规范化的行为规则，转化为有关部门的决策依据。
　　五、结合工程实际，注重法制宣传教育，不断扩大同步预防的影响力和威慑力，营造良好的工作环境
　　 预防工作要立足当前，着眼长远，常抓不懈。宣传教育是基础性工作和重要内容，任何时候都不能放松。要把法制宣传、廉政建设贯穿于工程建设的全过程，溶入工作和各项活动之中。通过法制教育，使人们遵纪守法，按章办事；通过警示教育，使人们廉洁自律，抵制侵蚀。通过深入持久的宣传教育工作，营造一个良好的工作生活环境，促进建设市场的廉洁。建设单位和检察机关要加强对重点建设项目同步预防职务犯罪工作，搞好调查研究，及时发现新问题，提出新办法，把预防职务犯罪工作提高到新的水平。
　　一是因时因地灵活开展法制宣传。由于建筑工程施工现场较分散，临时性强。为此，业主单位和工程建设项目部要主动配合检察机关，开展形式多样的宣传教育活动。检察机关要深入施工现场，利用施工间隙解答法律问题；有针对性地上法制课；发放预防职务犯罪宣传手册；在工地建廉政教育宣传栏、张贴廉政标语；设立廉政举报箱、公布举报电话。
　　二是开展警示教育活动，让服刑的职务犯罪人员现身说法。在条件允许的情况下，对重点工程开展法制教育过程中，可以组织工程建设人员参观监狱，让正在服刑的职务犯罪人员现身说法。他们对昔日罪行的自责、对犯罪根源以及给自己、家庭、社会带来危害的剖析、对人生价值的重新思考，使工程建设人员的心灵受到很大震撼，对促进干部职工树立正确的世界观、人生观、价值观，加强自我约束和防范意识，自觉抵制不良风气的侵蚀。如开阳高速公路建设初始，由于受"528"案件影响，人心浮动，工程建设一度停滞。省交通集团党委、纪委深刻吸取教训，非常重视警示教育，在开阳的新班子中强化预防职务犯罪的教育，深入开展同步预防职务犯罪活动，取得了明显成效。
在重点项目建设中开展同步预防工作，是新形势下加强廉政建设的一项制度创新，它有着丰富的思想内涵和各式各样做法。目前的工作，由于受到理论水平和经验不足的制约，无论是对同步预防的理解和把握，还是对这项工作的理论指导、思路、格局和做法，都是初步的、肤浅的，开阳高速公路的建设经验，对于进一步提高、充实和发展工程建设领域的同步预防职务犯罪工作无疑起到了很好的借鉴作用。
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